O abono de permanência na Reforma da Previdência

O que não se pode ignorar, porém, é que o texto aprovado pela comissão especial e pelo plenário da Câmara, em 1º turno, traduz a concepção já esboçada na PEC 139/15, que é a de reduzir a renúncia fiscal decorrente do abono de permanência, e, ao mesmo tempo, de reduzir o quadro de servidores em atividade, sob a perspectiva de sua desnecessidade.

O abono de permanência na PEC 6/19 e o ‘direito adquirido’: breves considerações

Após a aprovação, em 1º turno, da PEC 6/19 — reforma da Previdência — têm surgido dúvidas sobre a extensão do texto chancelado, em relação ao abono de permanência.

O abono de permanência foi criado pelo art. 3º da Emenda Constitucional 20/98, em seu § 1º, caracterizando-o, então, como isenção da contribuição previdenciária, e devido até que o servidor concluísse os requisitos para a aposentadoria voluntária integral.

Todavia, a EC 41/03 alterou essa natureza, inserindo no art. 40 da CF, o seguinte § 19:

“§ 19. O servidor de que trata este artigo que tenha completado as exigências para aposentadoria voluntária estabelecidas no § 1º, III, a, e que opte por permanecer em atividade fará jus a um abono de permanência equivalente ao valor da sua contribuição previdenciária até completar as exigências para aposentadoria compulsória contidas no § 1º, II.”

Naquele contexto, o abono seria devido, então, no exato valor da contribuição previdenciária, até completar 70 anos, como forma de, efetivamente, incentivar a permanência do servidor no serviço ativo até o limite de idade admitido para o exercício do cargo efetivo.

A medida era “irmã gêmea” da cobrança de contribuição de inativos, que foi inserida no “caput” do art. 40 e validada pelo STF ao julgar a ADI 3.105, ocasião em que firmou o entendimento de que essa contribuição somente poderia incidir sobre a parcela do provento acima do teto do RGPS.

Assim, cumprindo os requisitos para a aposentadoria com base em qualquer das regras — regra permanente ou regras de transição, ainda que sem o provento integral — o servidor faria jus a essa “restituição” da contribuição. Vale dizer, ele continua contribuindo, não é isento da cobrança, mas recebe a devolução do quanto foi recolhido a esse título.

Tal restituição não tem, porém, caráter remuneratório permanente, e tampouco integra o valor dos próprios proventos, vez que se extingue com a concessão da aposentadoria.

Quanto à sua natureza, o Superior Tribunal de Justiça tem adotado entendimento de que, à mingua de lei que estabeleça em sentido oposto, incide o imposto de renda sobre o abono de permanência, o que afastaria o caráter indenizatório da vantagem. É exemplo dessa linha jurisprudencial o seguinte julgado:

“AgRg no RECURSO ESPECIAL Nº 1.202.462 - MG (2010/0125450-7)

EMENTA AGRAVO REGIMENTAL. RECURSO ESPECIAL. ABONO DE PERMANÊNCIA. NATUREZA REMUNERATÓRIA. INCIDÊNCIA DO IMPOSTO DE RENDA. — Esta Corte superior firmou o entendimento de que a permanência no serviço é opção do servidor e de que o valor percebido pelo trabalho despendido tem natureza remuneratória, sobre o qual, portanto, incide o imposto de renda. Agravo regimental improvido.”

Por outro lado, decisões de tribunais regionais federais têm entendido em sentido oposto, ou seja, que se trata, sim, de parcela de natureza indenizatória, e sobre a qual não incide o Imposto de Renda.

Prevalecendo a primeira linha interpretativa, já confirmada no exame de recursos repetitivos pelo STJ, uma vez obtido o direito ao seu gozo, o abono integra o patrimônio jurídico do servidor, que a ele fará jus até a sua aposentadoria, voluntária ou compulsória.

Ignorando essa divergência jurídica sobre a natureza do abono, em 2015, a presidente Dilma Rousseff encaminhou ao Congresso a PEC 139, propondo a revogação do § 19 do art. 40, assim como dos § 5º do art. 2º e o § 1º do art. 3º da Emenda Constitucional 41, de 19 de dezembro de 2003, que tratavam do mesmo direito aos servidores amparados pelas regras de transição.

O pretexto era de que, tendo o número de ativos, então, atingido 705 mil servidores, não mais subsistiam razões para incentivar servidores em idade de aposentadoria a permanecer em atividade, o que propiciaria “renovação” dos quadros. Ao mesmo tempo, estimava economia potencial, nos 5 anos seguintes, de R$ 7,7 bilhões com a extinção do benefício para os que já o percebiam e para os 124 mil servidores ativos que poderiam passar a fazer jus a esse, nesse período.

A evolução da despesa com esse benefício apresentou a seguinte evolução no período 2010-2018:

A PEC 6/19, ao ser enviada ao Congresso, previa a revogação do § 19, mas remetia o tema ao § 8º do art. 40, com a seguinte redação:

“§ 8º Observados os critérios a serem estabelecidos pelo ente federativo, o servidor público titular de cargo efetivo que tenha completado as exigências para a aposentadoria voluntária prevista no inciso I do § 2º e que opte por permanecer em atividade poderá fazer jus a um abono de permanência equivalente, no máximo, ao valor da sua contribuição previdenciária, até completar a idade para aposentadoria compulsória.”

Assim, o abono poderia continuar a existir, mas dependeria de uma lei do ente – lei federal, apenas para a União; e leis estaduais e municipais, que poderiam ser distintas para cada estado, e para cada município – sem a garantia constitucional de que o seu valor seria o mesmo da contribuição previdenciária devida.

Como regra de transição, previa no art. 9º, §§ 3º e 4º, para os servidores com direito adquirido à aposentadoria, e, portanto, já em gozo do abono, a seguinte:

“§ 3º O servidor público que tenha cumprido os requisitos para aposentadoria voluntária com base no disposto na alínea “a” do inciso III do § 1º do art. 40 da Constituição, na redação vigente até a data de promulgação desta Emenda à Constituição, no art. 2º, no § 1º do art. 3º ou no art. 6º da Emenda Constitucional nº 41, de 2003, ou no art. 3º da Emenda Constitucional nº 47, de 5 de julho de 2005, e que optar por permanecer em atividade, fará jus a um abono de permanência equivalente ao valor da sua contribuição previdenciária, até completar a idade para aposentadoria compulsória.

§ 4º Lei do respectivo ente federativo poderá estabelecer critérios para o pagamento do abono de permanência a que se refere o § 3º.”

Havia, assim, “garantia” de que o abono seria pago no valor equivalente ao da contribuição, ou seja, a continuidade do status quo ante, mas, ao mesmo tempo, o § 4º continuava a autorizar que lei de cada ente estabelece “critérios para o pagamento”, ou seja, conferia a lei um poder indeterminado para dispor sobre o abono, que, inclusive, poderia definir a própria extinção do direito, ou sua relativização, quanto ao valor a ser ressarcido.

Já o art. 10, referindo-se aos servidores que viessem a adquirir o direito à aposentadoria, já com base nas novas regras, propunha, expressamente:

“Art. 10. O servidor público que cumprir as exigências para a concessão da aposentadoria voluntária, nos termos do disposto nos art. 3º, art. 4º, art. 5º, art. 6º ou art. 7º, e que optar por permanecer em atividade, poderá fazer jus a um abono de permanência equivalente, no máximo, ao valor da sua contribuição previdenciária, até completar a idade para aposentadoria compulsória, observado os critérios a serem estabelecidos pelo ente federativo.

Parágrafo único. Na hipótese de o ente federativo não estabelecer os critérios a que se refere o caput, o abono de permanência será pago no valor da contribuição previdenciária.”

Assim, a garantia de que “fará jus” deixava de existir, sendo integralmente condicionada, nos termos de lei futura, ao que determinasse cada ente federativo. O que era direito do servidor passaria a ser mera possibilidade (“poderá fazer jus”), e o valor do benefício (igual à contribuição previdenciária) passaria a observar, “no máximo”, o valor dessa contribuição.

Assim, o servidor que já estivesse amparado pelo direito adquirido — e cujo direito já se mostrava precário, mas, pelo menos, provisoriamente protegido — continuar a fazer jus ao abono; os que viessem a adquirir direito à aposentadoria, dependeriam do que lei futura viesse a estabelecer.

Contudo, como previa o parágrafo único, na hipótese de essa lei não ser editada, prevaleceria o direito ao abono no valor da contribuição previdenciária.

Nota-se uma contradição entre o “caput” e o parágrafo, visto que, no caput, o próprio direito ao abono estaria condicionado à edição dessa lei; já o parágrafo, referindo-se a critérios de concessão do direito, asseguraria o valor do abono, mas tornando-o direito “automaticamente assegurado”. Esse é, porém, apenas um dos inúmeros defeitos lógicos da PEC 6/19, uma das piores peças legislativas já submetidas ao Congresso Nacional na história recente do país.

Ao apreciar a matéria, o relator da PEC 6/19 restabeleceu o § 19, cujo conteúdo fora remetido ao § 8º do art. 40, dando-lhe, contudo, nova redação:

“§ 19. Observados critérios a serem estabelecidos em lei do respectivo ente federativo, o servidor titular de cargo efetivo que tenha completado as exigências para a aposentadoria voluntária e que opte por permanecer em atividade poderá fazer jus a um abono de permanência equivalente, no máximo, ao valor da sua contribuição previdenciária, até completar a idade para aposentadoria compulsória.”

Assim, a regra permanente continuaria a condicionar o direito ao abono, e o seu valor, ao que dispusesse lei do respectivo ente federativo, que estabeleceria “critérios” para a sua concessão, e, por definição, um valor que, no máximo, seria o da própria contribuição.

No texto apresentado à comissão especial, em 13 de junho, o relator propunha a seguinte redação ao art. 3º, que trata dos “direitos adquiridos”, quanto ao abono:

“§ 3º O servidor de que trata o caput que tenha cumprido os requisitos para aposentadoria voluntária com base no disposto na alínea “a” do inciso III do § 1º do art. 40 da Constituição Federal, na redação vigente até a data de entrada em vigor desta Emenda Constitucional, no art. 2º, no § 1º do art. 3º ou no art. 6º da Emenda Constitucional nº 41, de 2003, ou no art. 3º da Emenda Constitucional nº 47, de 2005, que optar por permanecer em atividade, fará jus a um abono de permanência equivalente ao valor da sua contribuição previdenciária, até completar a idade para aposentadoria compulsória.”

Por ser o art. 3º dirigido apenas aos servidores federais, não haveria previsão de lei de cada ente federativo para dispor sobre o abono.

E, mais importante, a regra proposta era clara ao dispor sobre o direito ao abono como “direito adquirido” pleno, ou seja, assegurando o direito no valor da contribuição previdenciária, sem qualquer espaço a que lei, para os servidores já em gozo do benefício, sofressem redução.

Já o art. 8º do substitutivo apresentado em 13 de junho previa que, para os que viessem a adquirir direito à aposentadoria, o mesmo seria devido e assegurado em valor equivalente ao da contribuição, mas apenas até que entrasse em vigor a lei federal a ser editada com base no § 19 do art. 40:

“Art. 8º Até que entre em vigor lei federal de que trata o § 19 do art. 40 da Constituição Federal, o servidor público federal que cumprir as exigências para a concessão da aposentadoria voluntária, nos termos do disposto nos arts. 4º, 5º, 6º, 22 e 23 e que optar por permanecer em atividade, fará jus a um abono de permanência equivalente ao valor da sua contribuição previdenciária, até completar a idade para aposentadoria compulsória.”

A mesma regra era repetida no § 5º do art. 10, que dispunha sobre as regras a serem aplicadas aos servidores federais até que entre em vigor lei federal que discipline os benefícios do Regime Próprio de Previdência Social dos servidores da União.

Todavia, o texto foi objeto de 4 complementações de voto apresentadas pelo relator, e, ao cabo, o texto aprovado pela comissão, e ratificado pelo plenário da Câmara, em 1º turno, restou modificado.

Foi mantida a redação dada ao § 19 do art. 40, regra permanente, que remete à regulamentação dos “critérios” e do valor a ser pago a lei do ente federativo:

Já o art. 3º, § 3º, sofreu alteração, voltando à proposta original da PEC 6/19, que relativiza o conceito de direito adquirido.

A nova redação, aprovada, prevê:

“§ 3º Até que entre em vigor lei federal de que trata o § 19 do art. 40 da Constituição Federal, o servidor de que trata o caput que tenha cumprido os requisitos para aposentadoria voluntária com base no disposto na alínea “a” do inciso III do § 1º do art. 40 da Constituição Federal, na redação vigente até a data de entrada em vigor desta Emenda Constitucional, no art. 2º, no § 1º do art. 3º ou no art. 6º da Emenda Constitucional nº 41, de 2003, ou no art. 3º da Emenda Constitucional nº 47, de 2005, que optar por permanecer em atividade, fará jus a um abono de permanência equivalente ao valor da sua contribuição previdenciária, até completar a idade para aposentadoria compulsória.”

Assim, o direito à continuidade da percepção do abono, que é o cerne do § 3º, é assegurada “até que entre em vigor lei federal de que trata o § 19”, ou seja, tanto o valor, quanto a própria continuidade do direito ficarão condicionados aos “critérios” a serem fixados naquela lei.

O art. 8º, porém, permaneceu com a mesma redação:

“Art. 8º Até que entre em vigor lei federal de que trata o § 19 do art. 40 da Constituição Federal, o servidor público federal que cumprir as exigências para a concessão da aposentadoria voluntária, nos termos do disposto nos arts. 4º, 5º, 20, 21 e 22 e que optar por permanecer em atividade, fará jus a um abono de permanência equivalente ao valor da sua contribuição previdenciária, até completar a idade para aposentadoria compulsória.”

Assim, passaram a ser sujeitos ao mesmo regramento — e de forma a cumprir o princípio da isonomia — servidores com direito adquirido à aposentadoria na data da promulgação da emenda e aqueles que vierem a adquirir direito a partir de sua promulgação, ou seja, ambos farão jus ao abono no valor da contribuição previdenciária, mas até que entre em vigor lei federal de que trata o § 19.

Essa lei, portanto, é que definirá a continuidade do direito e sua extensão, em ambos os casos.

Foi mantido o § 5º do art. 10, que fixa as regras a serem aplicadas aos novos servidores, até que lei disponha sobre os direitos no âmbito do RPPS federal repete a regra:

“§ 5º Até que entre em vigor lei federal de que trata o § 19 do art. 40 da Constituição Federal, o servidor federal que cumprir as exigências para a concessão da aposentadoria voluntária nos termos do disposto neste artigo e que optar por permanecer em atividade fará jus a um abono de permanência equivalente ao valor da sua contribuição previdenciária, até completar a idade para aposentadoria compulsória.

Dessa forma, não há como ignorar que a expressão “até que entre em vigor lei federal de que trata o § 19 do art. 40 da Constituição”, inserida em todos os dispositivos, tem função objetiva: estabelecer o mesmo tratamento a todos os que estejam em gozo do abono de permanência, ou que venham a adquirir esse direito.

Até que seja editada essa regra, todos os que adquirirem direito à aposentadoria farão jus ao abono, em valor equivalente ao de suas contribuições.

Mas, uma vez editada a norma legal referida, o direito, tanto faz se já adquirido antes da promulgação da emenda, ou após, será condicionado aos critérios e ao valor que seja por essa estabelecida.

Por hipótese, a lei poderá definir que o “abono” poderá ser proporcional ao tempo de contribuição na condição de servidor público, como forma de “valorizar” os que tenham maior tempo de contribuição sobre a remuneração integral, ou diferenciar o direito em razão da idade do servidor e do tempo faltante para alcançar a idade de aposentadoria compulsória, seja de forma a “desincentivar” a permanência além de determinada idade, seja “incentivar” o servidor ainda “jovem” (com menos de 60 anos, por exemplo) a permanecer em atividade, evitando-se, assim, a necessidade de recrutamento de substituto.

Tais questões, porém, somente serão respondidas quando da submissão dessa proposta legislativa ao Congresso Nacional, que, então, poderá examinar as vantagens e desvantagens de cada alternativa.

Por fim, na hipótese de o Poder Judiciário vir a ratificar, em sua instância máxima, a natureza remuneratória do abono de permanência e, assim, o direito adquirido pleno à sua manutenção, para aqueles que já se acham no seu gozo, a própria aplicação dessa lei futura aos casos constituídos até sua entrada em vigor estará prejudicada, em face da proteção assegurada pelo art. 5º, XXXVI, da Constituição.

Por Luiz Alberto dos Santos - Consultor legislativo. Advogado, mestre em Administração e doutor em ciências sociais. Professor da Ebape/FGV. Sócio da Diálogo Institucional Assessoria e Análise de Políticas Públicas e da Calhao Advogados.

Em 22.07

Blog Servidor Público Federal

Notícias

O abono de permanência na Reforma da Previdência